A comissão temporária encarregada de modernizar os processos administrativo e tributário (CTIADMTR) aprovou nesta quinta-feira (5) emendas do Plenário ao projeto que reforma a Lei de Processo Administrativo (Lei 9.784, de 1999). O relator, senador Efraim Filho (União-PB), incorporou 15 emendas ao projeto (PL 2.481/2022), sendo cinco de forma integral. Outras 17 emendas foram rejeitadas.

As emendas aceitas foram consolidadas por Efraim em um novo substitutivo, em lugar do que foi votado em junho pela comissão. Esse texto segue agora para a votação no Plenário.

Estatuto

Uma das principais mudanças do PL 2.481 é a extensão da aplicação da Lei de Processo Administrativo a municípios, estados e Distrito Federal, e não só à administração federal direta e indireta. Com isso, a lei passa a se chamar Estatuto Nacional de Uniformização do Processo Administrativo.

Nesse ponto, Efraim acatou parcialmente a emenda do senador Jorge Kajuru (PSB-GO) para prever que, fora do Executivo (em qualquer nível), a aplicação da lei será apenas para processos administrativos relativos a atividades-meio, e não às atividades finalísticas dos órgãos. Originalmente, a aplicação seria obrigatória em todos os casos, em todos os Poderes.

Inteligência artificial

O projeto adiciona à lei um novo capítulo para regulamentar o processo administrativo eletrônico. O texto prevê que os processos administrativos devem ser conduzidos preferencialmente por meio eletrônico, para assegurar o acesso amplo, simples e rápido dos interessados ao procedimento e à informação.

Quando o meio eletrônico estiver indisponível, for inviável ou oferecer risco de dano à rapidez do processo, os atos processuais poderão ser praticados conforme as regras dos processos físicos, desde que sejam digitalizados depois.

A utilização de modelos de inteligência artificial no âmbito do processo administrativo eletrônico deve ser transparente, previsível, auditável e previamente explicada previamente aos interessados, além de permitir a revisão de seus dados e resultados. Deve assegurar também a proteção de dados pessoais, nos termos da Lei Geral de Proteção de Dados, de 2018, e promover a correção de vieses discriminatórios — isto é, de eventuais tendências do próprio algoritmo de produzir resultados desiguais com base em características como raça ou gênero, por exemplo.

Os modelos de inteligência artificial deverão utilizar preferencialmente códigos abertos, facilitar a sua integração com os sistemas utilizados em outros órgãos e entes públicos e possibilitar o seu desenvolvimento em ambiente colaborativo. 

Acordo

A lei atual prevê que o processo administrativo pode iniciar-se de ofício (sem um pedido para que isso ocorra) ou a pedido de um interessado. Quando não tiver iniciado o processo, o interessado será chamado a fazer parte dele, admitindo-se, inclusive, citação por hora certa ou por edital, nas hipóteses e nos termos do Código de Processo Civil, de 2015.

Nesse ponto, o relator acatou duas emendas do senador Mecias de Jesus (Republicanos-RR). Uma delas prevê o fornecimento de certidão que ateste ao interessado a tramitação de um processo administrativo. A outra prevê que, nos casos em que a decisão do processo dependa de informação ou documento de posse de outro órgão ou entidade, o trâmite da solicitação terá prioridade no órgão público.

O novo texto também adiciona à lei a possibilidade de negociação com o administrado na busca do atendimento do interesse público — mecanismo conhecido como “negócio jurídico processual administrativo”. O acordo é uma maneira de estipular mudanças no procedimento para ajustá-lo às especificidades da situação concreta, antes ou durante o processo, como fixar um calendário para a prática dos atos processuais, quando for o caso. 

O projeto também prevê outros métodos alternativos para a solução de conflitos no âmbito dos processos administrativos, desde que haja concordância dos interessados. Alguns exemplos são o uso da mediação, da negociação e do comitê de resolução de disputas e da arbitragem, observada a legislação específica.

Instrução do processo

Outra novidade trazida pelo texto é a regra de que o prazo de instrução dos processos administrativos será de 60 dias. Esse prazo pode ser prorrogado, desde que a prorrogação se dê antes do fim do período e que haja a devida motivação.

Tanto a consulta pública como a audiência pública podem ser feitas antes da decisão final do processo administrativo. Esses eventos devem ser divulgados em sítio eletrônico da respectiva entidade ou órgão.

A audiência pública poderá ser realizada na forma presencial, remota ou híbrida. Qualquer resposta fundamentada que a administração deva apresentar na consulta pública deverá ser feita antes da tomada de decisão do processo, exceto em casos excepcionais de urgência e relevância.

Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até 30 dias para decidir. O prazo pode ser prorrogado por igual período, de forma expressamente motivada. O processo inteiro não poderá ultrapassar o prazo total de um ano. Este ponto foi definido a partir de sugestão do senador Jaques Wagner (PT-BA) pedindo a extensão — anteriormente o texto previa prazo máximo de seis meses.

Ainda sobre a instrução do processo, Efraim acatou emenda do senador Randolfe Rodrigues (PT-AP) para permitir diligências sigilosas. A emenda prevê também que as atividades no curso da investigação, sindicância, instrução e julgamento devam, sempre que possível, ser segregadas e feitas por diferentes agentes públicos. O objetivo é garantir a imparcialidade investigativa, instrutória e julgadora das autoridades.

Silêncio administrativo

De acordo com novo capítulo que o projeto pretende adicionar à lei, a omissão ou recusa da autoridade em decidir após passado o prazo previsto transfere, pelo mesmo prazo, a competência da decisão para autoridade superior. Isso não exclui a responsabilização de quem deu causa ao atraso.

Mesmo assim, a autoridade que deveria ter decidido o processo poderá, a qualquer tempo antes da decisão da autoridade superior, suprir essa omissão. Nesses casos, a administração pública também poderá atribuir, em norma ou contrato, efeitos de aceitação tácita (não expressa) ou de alteração de competência para decidir. 

Nas hipóteses de omissão recorrente da administração em decidir, qualquer interessado pode requerer à autoridade superior que, dentro de 60 dias, apresente plano de ação para viabilizar a decisão. 

Extensão das decisões

Quando a decisão de determinado processo puder servir a outros casos similares, a autoridade competente poderá, após manifestação do órgão jurídico, atribuir a essa decisão eficácia vinculante e normativa, com a publicação em Diário Oficial. A medida tornará obrigatória a aplicação da decisão. 

Aqui, o relator acatou emenda do senador Mecias de Jesus para exigir, no caso de decisão com restrição de direitos, consulta pública com participação aberta a todo cidadão e organização da sociedade civil. Eles poderão oferecer sugestões e contribuições para o texto, a serem respondidas e divulgadas.

O relator também acatou emenda do senador Jaques Wagner com a intenção de deixar clara a extensão das decisões: os efeitos das extensões serão restritos ao próprio órgão ou entidade sob competência da autoridade que decidiu. Outra sugestão de Wagner acatada pelo relator foi a supressão da possibilidade de edição de enunciados administrativos vinculantes (com aplicação obrigatória) baseados apenas no trânsito em julgado (fim da possibilidade de recursos) da decisão.

Análise de impacto e de resultado regulatório

Pelo texto anterior do projeto, antes de editar, alterar ou revogar um ato normativo de interesse geral dos administrados, dos agentes econômicos e dos usuários de serviços públicos, o órgão ou entidade da administração pública deveria realizar uma análise de impacto regulatório contendo informações sobre os possíveis efeitos do ato em termos de custos, benefícios e riscos aos afetados.

A obrigatoriedade dessa avaliação de impacto foi suprimida por emenda do senador Jaques Wagner. Ao invés disso, ela será feita “sempre que possível”.

O projeto também cita a avaliação de resultado regulatório, que se destina à verificação do impacto de atos normativos já em vigor, considerados os objetivos pretendidos e os efeitos já observados sobre o mercado e a sociedade em decorrência de sua implementação.

Os relatórios de impacto e de resultado regulatório têm por função subsidiar a tomada de decisão pela autoridade competente, sem efeito vinculante. Eles poderão ser submetidos a consulta ou audiência pública antes da decisão final. 

Anulação e revogação

Na anulação de licitações, concursos públicos e outros procedimentos em que haja mais de dez pessoas afetadas diretamente, a intimação prévia dos interessados poderá ser feita por publicação no Diário Oficial ou em site da instituição, em local visível.

Quanto à revogação de atos, o novo texto prevê que, por razões de segurança jurídica, o administrador poderá decidir que os seus efeitos sejam produzidos apenas em momento futuro, e não a partir do momento em que o ato é revogado, como entende a lei atual. Pela lei, o direito da administração de anular os atos administrativos que produzam efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo se for comprovada má-fé. Nessa última hipótese, o PL propõe que a invalidação poderá ocorrer dentro de um prazo de dez anos, que começa a contar a partir da edição do ato. 

A autoridade também poderá, em razão da segurança jurídica, restringir ou postergar os efeitos da declaração de nulidade. Poderá também suspender, ainda durante o processo de anulação, a execução do ato administrativo, para evitar prejuízos de difícil reparação.

Recursos e prazos

De acordo com a lei atual, é proibido condicionar a interposição de recursos de decisões administrativas a pagamento de caução, exceto se a legislação exigir. Com o novo texto, nenhuma lei poderá fazer essa exigência.

Os prazos processuais serão contados em dias úteis, mesmo quando houver menção expressa em dias. Além disso, o projeto prevê hipóteses de suspensão do prazo processual, ao contrário do que determina a lei atual, na qual os prazos não podem ser suspensos, exceto por motivo comprovado de força maior. 

Processo sancionador

O processo admnistrativo sancionador é aquele destinado a apurar infrações e aplicar penalidades. Na parte que trata desse tipo de processo, o texto determina que, na hora de escolher a pena a ser aplicada, devem ser considerados a existência e funcionamento efetivo de mecanismos e procedimentos internos de integridade, de auditoria e de incentivo à denúncia de irregularidades. Também deve ser considerada a aplicação de códigos de ética e de conduta no âmbito da pessoa jurídica.

O projeto também traz como novidade a possibilidade de que a administração promova investigação preliminar para colher elementos e verificar a ocorrência do fato ilícito levado ao seu conhecimento, inclusive decorrente de denúncia anônima. Essa investigação será concluída no prazo de 12 meses, podendo ser prorrogada por mais seis meses, a fim de instaurar processo administrativo sancionador ou arquivar os autos.

Aos investigados e processados é assegurado o direito de saber da tramitação da investigação preliminar, sindicância ou processo administrativo sancionador, de ter vista dos autos, de obter cópias dos documentos neles contidos e de apresentar documentos e pareceres antes da decisão. As atividades no curso da investigação, sindicância, instrução e julgamento deverão ser segregadas e realizadas por agentes diferentes.

O prazo de prescrição (fim da possibilidade de punição) é de cinco anos, contados da data da prática do ato. No caso de o processo administrativo sancionador ser paralisado sem justa causa, aplica-se a prescrição se a paralisação durar mais do que três anos, que é o mesmo prazo já previsto em lei.

Abuso de autoridade

Outra emenda aceita, apresentada pelo senador Izalci Lucas (PL-DF), classifica como abuso de autoridade o acesso de dados que revelem a situação financeira do agente público ou de pessoas a ele relacionadas antes da formalização do processo.

O relator acatou a emenda, porém entendeu ser mais adequado fazer essa alteração na Lei de Improbidade Administrativa, de 1992, e não na Lei de Processo Administrativo. Assim, pelo substitutivo do relator, o agente que acessar indevidamente esses dados pode ser punido com demissão, detenção de um a quatro anos e multa. Essas penas estão previstas na lei de abuso de autoridade (Lei 13.869, de 2019).

Efraim acolheu também a emenda do senador Randolfe Rodrigues (PT-AP) para restringir a infração de abuso de autoridade aos casos de acesso aos dados não disponíveis nas declarações de bens entregues ou sem acesso autorizado à administração. O acesso fora desses casos passa a depender de autorização em lei ou de decisão judicial. Pelo texto aprovado, o acesso a dados tem de ocorrer “de modo motivado e ser acompanhado de registro inequívoco da identidade do agente público que realizou o acesso”.

O relator optou por substituir o termo “servidor público” por “agente público”, para proteger as informações financeiras não apenas de funcionários concursados ou nomeados mas também de políticos, concessionários e permissionários, entre outros.

Vetos

O relator apresentou uma complementação de voto adaptando o formato do texto do projeto para facilitar possíveis vetos parciais do governo. No veto parcial, o presidente da República elimina trechos individuais do projeto, como artigos ou parágrafos, sem prejuízo dos demais elementos que não forem vetados.

— Trata-se de providência harmônica com o princípio da eficiência, tendente a evitar que, por uma discordância por vezes pontual, haja veto total a dispositivos que poderiam ser, em boa medida, aproveitados. Reforçamos nossa posição pelo mérito integral da proposição, zelando para permitir sua conversão em lei na máxima extensão possível, ao mesmo tempo que reconhecemos a importância da manutenção de um diálogo aberto e produtivo com o governo — explicou.

Efraim fez essa opção porque houve sugestão de mudanças por parte de senadores governistas que ele não acatou. Antevendo a possibilidade de vetos, ele optou pela reformatação do texto para não prejudicar os trechos consensuais que pudessem estar dentro dos mesmos dispositivos.

Comissão

A reforma dos processos administrativo e tributário foi elaborada por uma comissão de juristas que trabalhou nesse tema em 2022. A comissão foi instituída por ato conjunto do presidente do Senado, Rodrigo Pacheco, e do então presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), Luiz Fux. A presidência do colegiado foi da ministra Regina Helena Costa, do Superior Tribunal de Justiça (STJ).

A comissão elaborou minutas de proposições legislativas para modernizar os processos administrativo e tributário nacionais. Esses textos foram apresentados como projeto de lei por Rodrigo Pacheco e remetidos a uma comissão de senadores.

Embora as deliberações da comissão fossem terminativas — ou seja, os projetos aprovados poderiam seguir diretamente para a Câmara dos Deputados — senadores do PT e do PSD apresentaram recurso para que três dos projetos (PL 2.481, PL 2.483/2022 e PL 2.488/2022) fossem analisados também pelo Plenário.

Agência Senado (Reprodução autorizada mediante citação da Agência Senado)

Fonte: Agência Senado